Ролята на районните съдилища в живота на местните общности

Изследване на социолога Живко Георгиев, проведено в районните съдилища в Дулово, Царево, Девин, Берковица, Пирдоп, Брезник и Луковит в периода септември ‐ октомври 2016 г. по поръчка на ССБ

I. Изследователски цели

Настоящето изследване има като обща цел реконструкцията на онази социална роля, която имат районните съдилища (РС) в малките съдебни райони върху съдебната карта на страната. Убедени сме, че осмислянето на тази роля ще разшири социалния контекст, в който би било добре да протече както дебатът за реформа на съдебната карта, така и координатната система, в която ще се взимат конкретните решения за закриване и окрупняване на съдебните райони.

По‐конкретните цели на проучването са:

= Да се постигне по‐добро разбиране на ролята/ролите на РС в живота на местните общности

= Да се проучат спецификите на различните съдебни райони в контекста на дебата за реформа на съдебната карта

= Да се изследват особеностите при взаимодействията между РС и различни местни актьори – органи на местната власт, полиция, социални служби и институции, бизнес, граждани

= Да се идентифицират рисковете пред достъпа до правосъдие и факторите, които ги обуславят

= Да се проучат аргументите за и против реформата на съдебната карта

= Да се откроят работещи подходи при евентуалната реализация на една бъдеща реформа

II. Обхват

Изследването се фокусира върху 8 съдебни района, подбрани типологично измежду съвкупността на онези, на чиято територия населението е под 30 хиляди жители. При подбора се постарахме да осигурим достатъчно разнообразие от гледна точка на социално‐икономически, демографски, географски и административни характеристики райони. Проучените съдебни райони са:

= РС Дулово – със съдебен район съвпадащ с границите на община Дулово и население по постоянен адрес около 28 хил. души

= РС Берковица – обхваща територията на общините Берковица и Вършец с общо население 27 хил. жители

= РС Девин – обслужващ общините Девин, Борино и Доспат, с общо население 24 хил. души

= РС Пирдоп – един от съдебните райони включващ най‐много общини в България, а именно Пирдоп, Златица, Копривщица, Антон, Чавдар, Челопеч и Мирково. Общо население от порядъка на 23 хил. души

= РС Луковит – с граници, съвпадащи с административните граници на община Луковит. Население 18 хил. жители

= РС Царево – първоинстанционен съд, обслужващ общините Царево и Приморско (без 3 села от последната), които са в юрисдикцията на РС Бургас. Населението върху територията на съдебния район е 13 хил. души

= РС Кула – обслужва съдебен район, дефиниран от административните граници на общините Кула, Грамада и Бойница, с общо население от порядъка на 8 хил. души

= РС Брезник – работещ в района на едноименната община с население от 6 500 души.

Тези съдебни райони имат различни характеристики.

• Някои са гранични (Царево, Девин, Кула, Берковица), други не
• Едни са с развита локална икономика или във всеки случай с позитивна икономическа динамика (Пирдоп, Царево), при други има белези на стабилизация след депресия (Берковица, Дулово), а в трети по‐скоро наблюдаваме трайна депресия (Кула, някои общини в съдебен район Девин)
• Някои съдебни райони са отдалечени на повече от 70 км. от областния център (като Царево, Девин, Пирдоп), други – относително близо, на 20‐ 30 км (като Берковица, Кула, Брезник)
• Едни обслужват основно местната общност (граждани и юридически лица), на други им се налага да поемат нуждите и на чувствителна маса временно пребиваващи на територията на общината лица (туристи, имигранти, гастролиращи престъпни групи) – особено характерно за РС Царево, в по‐малка степен за РС Берковица, РС Девин
• Някои от тези РС са институции с повече от 100 годишна история и вкоренени в местния контекст (като РС Девин, Берковица, Кула); други са относително нови, създадени през 90‐те години на XX век (като РС Царево и Брезник); трети са преживели много превратности (закри‐ вания и разкривания) като РС Дулово
• Едни обслужват планински, труднодостъпни региони (като РС Девин), други са в по‐благоприятна от гледна точка на транспорт и комуникации природна среда
• Изследваните региони се отличават и със специфики на етнокултурния състав на населението си. Със значим дял на ромско население (над 30%) се отличават съдебните райони на РС Луковит и РС Берковица. Дулово е много типичен смесен район с мнозинство на турския етнически елемент. На територията на община Девин присъстват и четирите най‐значими етнокултурни общности в страната (българи‐християни, българи‐мюсюлмани, турци, роми). В останалите общини преобладава българската общност, макар че има значими и в една или друга степен сравнително интегрирани ромски общности

III. Методология

Основният метод, използван в проучването, е груповата дискусия (по една във всеки съдебен район). Във фокус групите като участници бяха поканени:

• Председателят и съдии от РС
• Представител на Районната прокуратура
• Представители на полицията (РУП и гранична полиция, където има такава)
• Представители на местната власт (кметове на общини, членове на общински съвети)
• Нотариуси
• Представители на адвокатурата
• Представители на социалните служби (най‐вече от отделите Социално подпомагане и Закрила на детето)
• Представители на бизнеса
• Представители на гражданския сектор и гражданството
• Представители на специализирани институции или резидентни услуги (в общините, където има такива – домове за възрастни, ЦНСТ и ЗЖ, болница за психично болни и др.)

Участниците във фокус групите бяха между 10 и 21 човека. В някои от дискусиите (напр. в Девин) участие взеха и областни управители, съдии от други РС в областта, представители на Окръжния съд и др.

Втори подкрепящ метод в проучването бе интервю с председателя на съответните РС.

За по‐добро разбиране на местната специфика бяха проучени и ключови местни стратегически и аналитични документи (такива има разработени и ни бяха предоставени и в 8‐те района).

Става дума за:

• планове или стратегии за развитие на община 'X'
• отчетни доклади на РС
• общински планове за привличане на инвестиции
• становище на местната власт и други местни фактори по идеята за реформиране на съдебната карта
• други релевантни материали от местни обсъждания.

IV. Ролята на РС през погледа на местните актьори

I. Контекст

При множеството различия между изследваните съдебни райони, общото между тях е много. Бих подчертал няколко универсални тенденции.

1. Практически всички те са потърпевши от негативните демографски процеси през последните 20‐30 години:

• населението върху територията им намалява с темпове над средното за страната за сметка на емиграцията, миграцията към големите градове, срив в раждаемостта
• възрастта на местното население е над средната за страната (с изключение на онези, в които има значима ромска общност – Луковит и Берковица). 40‐50% от населението им е на възраст над 60 години.

2. С изключение на Пирдоп и Царево населението им е бедно. Това се дължи на високите равнища на безработица, неразвития пазар на труда и ниското равнище на заплащане, което осигурява местната икономика. Много значим дял от местното население разчита на социални помощи или временна заетост по съществуващи програми или активни мерки на пазара на труда.

3. Практически във всички изследвани съдебни райони деградира и социалната инфраструктура

• закриват се училища или поне за известно време в някои от периферийните селища училищата имат статут на защитени училища
• здравната система е сведена до звена на спешната медицинска помощ в общинските центрове и общо практикуващи лекари. По изключение все още съществуват и районни болници, но или са заплашени от закриване (какъвто е случаят в Девин), или са в тежка кадрова и финансова криза (Пирдоп, Луковит, Дулово). С изключение на общинските центрове, неразвита е и аптечната мрежа.

4. С малки изключения, районите са белязани с неразвита пътна и транспортна инфраструктура – много от селищата са изолирани, транспортните връзки с общинския и областния център са редки или липсват, а когато ги има са нередовни и твърде скъпи за населението.

5. През последните десетилетия реформите в редица структури като НАП, НОИ, социалните служби, полицията, са довели до закриване на техните клонове и звена в по‐малки селища и дори общини, което е направило голяма част от административните и социални услуги недостъпни за местното население.

Всички тези процеси в своята цялостност изтласкват младите и активното население като цяло извън местната общност, което я лишава от човешки и социален капитал.

В обобщение – в малките съдебни райони от външната или вътрешната периферия на социума се руши социална тъкан, генерират се процеси на необратимост и декласация на малките общности и стотици хиляди български граждани. За самите местни общности това е един процес, който се интерпретира като абдикация на държавата от нейните отговорности и удар по качеството на живота, социалната и лична сигурност и права на гражданите, населяващи тези райони. В такъв социален и социално‐психологически контекст от настроения би попаднала и всяка една възможна реформа на съдебната карта на България.

Разбира се, точно в тези райони, а не в относително по‐благополучните градски агломерации, можем да срещнем и автентични живи, органични местни общности. На фона на протичащите през последните десетилетия процеси на 'свиване' на държавата (а до голяма степен и на криза на държавността), атомизация на обществото, ръст на социалното отчуждение, има индикации за възраждане на някои традиционни общности и то най‐вече на местно равнище. Този процес е подпомогнат от:

• наченките на практическа децентрализация
• развиващия се капацитет на местната власт и нейните локални партньори (местен бизнес, граждански сектор) да разработват и реализират местни стратегии, политики, проекти
• формиране на нова гражданска култура, израснала около местни каузи, инициативи, съпротиви, обществени дебати.

Там, където процесът е напреднал (усеща се в общини като Девин, Царево, Луковит, Пирдоп, Дулово), местната общност е излязла от състоянието на заучената безпомощност, осъзнала е местните си интереси, готова е да се бори за правото си на бъдеще там, където е. И има достатъчно добре структурирана и реалистична визия за това си бъдеще. По всичко изглежда, че на местно равнище е постигнат консенсус между местна власт, бизнес, граждани, политически сили и дори етнически групи по повод на това желано бъдеще. Навсякъде представителите на местните общности, участвали в дискусиите, подкрепят идеята за пълноценна децентрализация и я разбират като процес на реално овластяване на гражданите. Но те решително не си го представят като възможен без укрепване на държавността като гарант на сигурността, гражданските права и недопускането на големи регионални различия и неравенства.

В груповите дискусии се чуха и споделиха мнения като:

• Досега децентрализацията протичаше по странен начин – децентрализират се отговорности в социалната, образователната, здравната политика. А ресурсите, множество административни структури и техните услуги – се централизират.
• По тази логика растат регионалните и социални неравенства. Вече живеем в две, ако не и в повече Българии. Докато на единия полюс се натрупват богатството, достъпните образование, здравеопазване, качествените услуги, гарантираните права, на другия полюс, където сме ние, се трупа бедността, безправието, недостъпните услуги, ниското качество на животаит.н.
• Българската държава така и не разработи адекватна регионална политика. Вместо да създаде стимули за развитие на периферията, да привлече инвестиции там, да стимулира пазара на труда, да задържи населението, тя привилегирова и без това привилегированите София, Бургас, Варна и т.н. Така създаде проблеми и на периферията, и на центъра. Това не е европейски подход, а моделът по който се развиват Африка и Латинска Америка.

II. Някои специфики на обхванатите от изследването съдебни райони

От гледна точка на работата на РС, специфичните предизвикателства, които те срещат в своята дейност, бяха откроени следните специфики на съдебните райони, обхванати от изследването.

Съдебен район Дулово

• изразена тенденция за ръст на гражданските и наказателни дела
• съдът обслужва не само населението с настоящ или постоянен адрес в общината, но и голям брой изселници в Турция (има тенденция след пенсионирането си те да се завръщат)
• голяма част от населението е ниско образовано и/ или не владее в достатъчна степен български език
• труден достъп до правосъдие

Съдебен район Луковит

• особено тежка социална ситуация – висок дял на ромско население (близо 50%), безработни, лица с ниско образование и доходи
• остри проблеми с деца в риск
• една от най‐големите в страната Държавна психиатрична болница Карлуково с 250‐300 пациента годишно
• натоварени Дирекция Социално подпомагане и Отдел Закрила на детето

Съдебен район Девин

• пъстра етно‐религиозна общност
• неразвита пътна мрежа и транспортни услуги
• висок относителен дял на рисковите групи по социални критерии (бедност, увреждания, зависими от социално подпомагане, безработни)
• ръст на престъпността от гастролиращи престъпни групи
• граничен район
• растяща активност на ислямски емисари
• изолиран планински район с произтичащ от това труден достъп до здравни, образователни и други услуги

Съдебен район Царево

• две граници (морска и сухопътна)
• изразено курортен район с всички произтичащи от това последици върху криминогенната обстановка, пазара на труда, бизнес активността
• много развит и динамичен пазар на недвижимости
• силен имигрантски натиск през последните 2‐3 години
• много отдалечен от областния административен център
• силен инвестиционен интерес от чужденци
• три пристанища, а отскоро и летище

Съдебен район Кула

• застаряло и бедно население
• граница с ГКПП
• няколко ЦНСТ, защитени жилища и институции за лица с психични увреждания

Съдебен район Пирдоп

• раздробен административно на 7 общини (някои от тях критично малки)
• развита икономика – при население около 0.3% от това на страната, в рамките на района се формира 8% от БВП
• отдалечен от големи административни центрове
• големи инвеститори и работодатели

Съдебен район Берковица

Подобно на съдебен район Луковит

• голяма ромска общност с всички последици върху социалната и криминогенна обстановка
• няколко ЦНСТ и домове за престарели
• голям дял възрастни, безработни, зависими от системата за социално подпомагане
• граничен район

Съдебен район Брезник

• значима част от населението живее в множество малки селища (34 села и 25 махали)
• неразвита транспортна инфраструктура между селата и общинския център
• възрастова и социална структура, която предопределя значим дял на рисковите групи за достъп до публични услуги

РС в тези райони към момента на изследването има щатен състав от двама или трима магистрати, и по‐конкретно: по 3‐ма в Дулово и Царево; по 3‐ма (но реално заети 2 щата) в Луковит и Пирдоп; по 2‐ма в Девин, Берковица, Кула, Брезник. Навсякъде по щат РС имат още 1 съдия по вписванията и 1 държавен съдия‐изпълнител. Цялата административна и деловодна дейност се осъществява от 13‐15 щатни съдебни служители. Изследването не е имало за цел да оцени натовареността на осемте РС, нито тази на магистратите в тях. Още повече, че от 1.IV.2016 г. са въведени нови правила за отчитане на натовареността, които работят не само с индикатора брой дела, но въвеждат като такъв и относителната тежест на делата (и е нужно време съдебната статистика да акумулира надеждна информация на годишна база).

В хода на дискусиите обаче се откроиха някои специфики, характерни именно за тези малки РС и те са следните.

• Малките РС по обективни причини (2‐3 магистрати) не могат да формират специализирани обособени граждански и наказателни състави. Всеки съдия, вкл. и Председателят, участва при разпреде‐ лянето на всички видове дела Gconsulting 16 IV. Ролята на РС през погледа на местните актьори
• Освен в правораздавателната дейност по гражданска и наказателна материя, а в някои производства и административна, съдиите по необходимост са натоварени и с административни функции; дават през 2‐3 седмици дежурства; заместват при необходимост съдията по вписванията; при дежурства издават справки и свидетелства за съдимост; осъществяват контрол върху поведението на условно осъдените по реда на чл. 67, ал. 5 от НК; служебно контролират прилагането на принудителни медицински мерки и задължителното лечение на психично болни хора; ангажирани са във всяко производство с участието на деца.

Допълнителната натовареност става още по‐голяма в съдебните райони с тежка социална ситуация (Берковица, Девин и особено Луковит). Там, където се съчетаят големи маргинализирани групи с бедност, ниско образование и правна култура, неграмотност и рискове от семейно насилие, насилие върху деца, високо равнище на битова престъпност, са нужни повече усилия от страна на съдията, за да осигури процедурна справедливост, правото на активно участие на гражданите в процеса, дори за осигуряване на достоверност на комуникацията с тях.

Същите допълнителни усилия са нужни и за следване Препоръките на Европейската Комисия от 28.XI.2013 г. относно процесуалните гаранции за уязвими лица, които са заподозрени или обвиняеми в наказателно производство.

Несъмнено върху натовареността на магистратите в малките РС влияе и ангажирането им в каузи и проекти, насочени към повишаване на правната култура, противодействие на агресията, политика на открити врати, работа с училища и т.н.

В други съдебни райони (напр. Царево) натовареността на съдиите и РС като цяло преминава в свръхнатовареност не поради социална проблемност, а защото съдебният район се отличава със силно изразен курортен сезон (май‐септември), когато към неголямото местно население се добавят стотици хиляди туристи, хиляди сезонни работници, гастролиращи от други райони на страната криминално проявени и т.н.; интензивен инвестиционен и бизнес живот (с произтичащите от това натовареност на нотариат, вписвания, съдебни спорове); множество административно‐наказателни дела; имиграционен натиск поради границата с Турция. ('Когато другите са в отпуск, тук се работи по 24 часа, независимо дали е делник или уикенд.')

РС, не без помощта на ВСС, успява да се справи кадрово с тази свръхнатовареност, но сериозна пречка за ефективната му работа започва да става малката сграда. ('Делата растат лавинообразно. Особено с появата на имигрантския проблем… Започваме да се бавим, да отлагаме дела заради липса на зали. А правораздаването е публично. Не може да правораздаваме в кабинети, коридори. Не сме Ислямска държава да го правим и по площадите.')

Малките РС по‐тежко са усетили върху себе си промените в законодателството през последните години, довели до нарастване на броя на спешните дела и бързите производства.

Магистратите от тези РС болезнено преживяват прокрадващите се в публичното пространство оценки от типа:

• ‘Малките РС са бутикови съдилища…'
• 'Занимават се с битовизми…'
• 'Недостатъчно натоварени са…'

И т.н., и т.н.

Те настояват: '

• ‘Трябва по‐добре да се разбират спецификите на нашата работа, допълнителното ни натоварване, както и спецификите на различните съдебни райони.'
• 'Никой не се допитва до нас.'
• 'Не ни чуват, защото не сме представени по високите етажи на съдебната власт.'
• 'Да, не са добри възможностите за кариерно развитие, ако последното се мисли само като вертикално… Но по света се стимулира хоризонталното развитие, специализацията в работа с уязвими или маргинализирани групи, стимулират се проактивните, общностно ориентирани форми на правораздаване.'
• 'Именно тук, в малките РС, могат да се пилотират нови подходи, да се тестват добри практики в общата превенция, работа с деца в риск и др.'

Магистратите в изследваните РС нямат претенции, че са по‐натоварени от колегите си в големите РС или специализирани в релевантната правна материя.

• 'Ние не можем да се мерим със Софийския РС. Там са далеч по‐големи възможностите за специализация в определен тип дела от гл.т. на материята. Но и ние по необходимост се специализираме за работа с нашите общности, постигаме истинско партньорство (каквото в София едва ли има) с полицията, социалните служби, местната власт. И от това качеството по‐скоро печели, а не губи. Защото качеството и ефективността при всеки РС се измерват с бързите, правилни и добре мотивирани съдебни решения. Мисля, че по този критерий сме конкурентоспособни.'

Можеше да се чуе и следното разсъждение по аналогия със системата на здравеопазването.

• 'Може би сред нас няма да се появят най‐добрите специалисти по гражданско и наказателно право. Но за местната общност ние сме в едно и също време и GP‐то, и спешната помощ – достъпното и бързо реагиращо звено на съдебната система. При по‐тежки случаи ще коригират решението колегите ни от по‐горни инстанции, където са специалистите. Едва ли на някого ще му хрумне, че в системата на здравеопазването трябва да останат само специалисти в областните центрове и столицата, а GP‐тата и спешната помощ са ненужни, защото не са достатъчно специализирани.'
• 'Когато се мисли за качество на съдебните решения, то безспорно предполага специализирана правна компетентност в законодателната материя от определен вид – наказателна, административна и т.н. Но делата в подсъдността на РС като първоинстанционни в същата степен изискват и познаване на локалните особености и общности. В това е силната страна на малките РС. От натоварените големи РС подобна локална експертиза не може да се очаква.'

III . Начини, по които се възприема институцията РС от местните общности

За представителите на местните общности, първоинстанционният РС е преди всичко знак за присъствието на държавата в техните региони.

• 'РС тук се появява практически с възраждането на българската държава след освобождението.' �
• 'Че държавата не ни е съвсем забравила го доказват с присъствието си съдът, полицията, прокуратурата. Останалите й структури една след друга ни напуснаха.' �
• 'Малките първоинстанционни съдилища създават на хората тук усещането, че българската държава гарантира правата им, спокойствието на гражданите си. Това е много важно, особено за нас от граничните райони в тази неспокойна международна среда с рискове от имигрантски вълни, ислямски радикализъм, етнически напрежения...' �
• 'Още повече, че Районният съд върви обикновено с регионална структура на прокуратурата, полицията и т.н.' �
• 'Наличието на РС е знак, че държавата мисли за достъпно правосъдие, достъпни правни и нотариални услуги за своите граждани.'

В същото време РС несъмнено се възприема и като достояние на местната общност. 'Нашият съд', 'нашите съдии' бяха словосъчетания, които можеха да се чуят във всяка една фокус група. Не само заради институционалната си вкорененост в местната история и културен ландшафт ('Нашият съд е известен като Вазовския съд', 'Първият съдия след Освобождението в Кула е не кой да е, а Панайот Хитов', 'От нашия съд са излезли много видни магистрати и дори вицепрезиденти'), но и поради ролята му днес. Те са били и са елемент от местния живот, без който той трудно би останал същият.

Има изразена тенденция РС да се мисли дори като местен капитал или поне ресурс, ключова предпоставка за т.нар. капацитет на местната общност. Във всеки случай за общините, в които е ситуиран РС (Девин, Царево, Берковица, Дулово, Луковит), разглеждат наличието на такъв като свое конкурентно преимущество в своите общински стратегии за развитие.

За основните местни актьори – местна власт, полиция, социални служби и институции, РС е ключов партньор в работата им. Изследването недвусмислено показа, че такова работно партньорство (не само на институционално, но и на човешко равнище) е изградено и в осемте изследвани съдебни района и то гарантира ефективната работа на всички страни в партньорството, от което печелят и гражданите, които са крайният бенефициент на дейността им.

Местният бизнес е склонен да възприема РС като благоприятен елемент от местния инвестиционен и бизнес климат и удобство за себе си в случаите, когато има нужда от правни услуги. 'Добрата среда за бизнес предполага удобен достъп до правни, административни, данъчни и други услуги. Когато всичко това е достъпно (защото е близко до нас) ни пести време, пари и нерви.'

Естествено, РС се възприема от някои и като елемент от местния пазар на труда (това е най‐характерно за местната власт и някои професионални общности). 'Наличието на РС пряко или косвено означава работни места в общината. Не става дума само за непосредствено ангажираните щатни сътрудници на съда, но и голяма част от юридическата общност в общината. В нашия град има около 50 юристи. Ако тук го нямаше РС, навярно нямаше да ги има и други – нотариусите, адвокатите, служи‐телите в прокуратурата. А и полицията ще има структура от по‐ниска категория. Покрай районния съд в общината се задържа значима общност от юристи, без капацитета на които и тя, и гражданите няма да успеят да реализират много от своите потребности, идеи и планове.'

За редовите граждани РС е най‐вече гарант за достъпно и бързо правосъдие от магистрати, които познават средата, в които гражданите са склонни да вярват не само, защото те са свързали реализацията си с местната общност, но и защото са контролирани граждански от нея. 'При нас, в малкия град, всичко се знае, всичко се вижда... Няма скрито‐ покрито... Несправедливостта или корупцията бързо стават общо достояние.'

При невисокото равнище на доверие в съда и прокуратурата на национално равнище не се забелязват индикации принос за това да имат малките РС. Причините за това доверие е описаният по‐горе комплекс от възприятие и начин на мислене, както и убеждението, че в случая с малките РС сработват действени институционализирани и неинституционализирани форми на граждански контрол (чрез санкцията на общественото мнение, чрез институцията на съдебните заседатели, избирани от общинския съвет), така и поради допускането, че поради запознатостта с местните специфики, местния контекст, местните суб‐общности, съдиите в РС по‐добре се ориентират в своите казуси и правораздаването им е по‐справедливо. Във всичко това се виждат предпоставки за едно по‐малко вертикално и по‐малко формално правосъдие; за решения, които са ориентирани към запазване на общността, човешкото достойнство, превенция на бъдещи простъпки.

IV Взаимодействия между РС и други местни актьори

РС и полиция

Цялото изследване може да прочетете тук.